Санкции не должны разорять бизнес: реформа административных наказаний тесно увязана с так называемой регуляторной гильотиной, изменением всей системы контрольно-надзорной деятельности государства. Количество инспектирующих и наказывающих инстанций должно уменьшиться до необходимого минимума.
Зачем понадобилось менять Кодекс об административных правонарушениях? Ведь старый вроде работает, к нему все привыкли…
Владимир Плигин: Человек, и особенно профессионал, конечно, привыкает ко всему. Но это не повод не менять дело к лучшему. Стоит отметить: с момента вступления в силу действующего Кодекса об административных правонарушениях был принят 621 федеральный закон с поправками в него.
Один закон — одна поправка?
Владимир Плигин: По-разному. Были и достаточно объемные законы. В общей сложности они внесли в КоАП свыше 4 тысяч 800 изменений. Такое количество поправок неминуемо приводит к тому, что законодательный акт перестает носить системный характер. Между тем правовой материал, закрепленный в законодательстве об административных правонарушениях, глубинным образом проникает во всю нашу общественную жизнь.
В смысле: затрагивает многих людей?
Владимир Плигин: Он затрагивает всех, потому что регулирует в том числе и правила поведения в бытовых ситуациях. Грубое поведение, переход улицы на красный свет, появление в нетрезвом виде в общественном месте — все это КоАП. В прошлом году в отношении физических и юридических лиц было возбуждено более 150 миллионов дел об административных правонарушениях. Из них более 140 миллионов дел находилось в компетенции органов внутренних дел.
Теперь для индивидуальных предпринимателей будет, по сути, отдельная шкала наказаний, учитывающая особенности именно их сферы деятельности
То есть, когда протоколы на людей составляли участковые инспекторы, сотрудники патрульной службы, инспекторы ГАИ? А кто чаще штрафует граждан?
Владимир Плигин: Наибольшее количество дел возбуждено за нарушение Правил дорожного движения. Должностными лицами ГИБДД принято более 130 миллионов о привлечении различных лиц к административной ответственности.
130 миллионов решений — это 130 миллионов наказанных лихачей?
Владимир Плигин: Так сказать нельзя, потому что один водитель может быть наказан несколько раз за различные нарушения. Но в любом случае к административной ответственности привлекается значительное число людей.
«Значительное» в данном случае синоним понятию «астрономическая цифра».
Владимир Плигин: Подавляющее большинство нарушений Правил дорожного движения зафиксировано камерами автоматической видеофиксации. В прошлом году водители получили 105 миллионов так называемых "писем счастья": постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушение, зафиксированное видеокамерой. Получается, что более 80 процентов из 130 миллионов штрафов, наложенных инспекторами ГИБДД на граждан, вынесено за нарушения, зафиксированные видеокамерами.
При этом нарушителей Правил дорожного движения наказывают еще и суды. Число лихачей, привлеченных к ответственности судом, входит в 130 миллионов?
Владимир Плигин: Нет, судебная статистика — отдельно. За год судами общей юрисдикции рассмотрено несколько миллионов дел о нарушениях Правил дорожного движения. В том числе было принято 129 тысяч 994 решения о назначении административного ареста нарушителям Правил дорожного движения.
Да, есть серийные лихачи, которым штрафы назначаются несколько, иногда несколько десятков, раз. Но все равно 137 миллионов решений о наказании — впечатляющая цифра, учитывая, что все население страны — 146,5 миллиона человек. Все мы ходим под камерами, то есть ездим.
Владимир Плигин: Все это говорит о том, что нормы КоАП оказывают сильное влияние на нашу жизнь, и в целом ряде случаев имеют огромное профилактическое значение с точки зрения сохранения жизни и здоровья людей. Всякий непредвзятый наблюдатель это может обнаружить, взяв, допустим, статистику по дорожно-транспортным происшествиям. Благодаря проведенному в свое время усилению санкций за нарушения Правил дорожного движения существенно уменьшилось число людей, гибнущих на дорогах, хотя и сейчас ситуация носит недопустимый характер. Статистика трагичных случаев слишком высока.
Значит, наказание за нарушение Правил дорожного движения, полагаете, необходимо еще усилить?
Владимир Плигин: Состав мер ответственности за конкретные нарушения будет обсуждаться непосредственно в ходе работы над проектом нового Кодекса об административных правонарушениях. Но, подчеркну, КоАП не сводится к системе наказания за нарушения, допущенные водителями, это только одна глава кодекса. В целом он затрагивает все стороны общественных отношений: экономические, экологические, правила поведения в межличностном общении (вспомним статью "Оскорбление"), защиту человека от бытового насилия (статья "Побои"), охраны общественного порядка и многое другое.
Мы имеем дело с большой проблемой, на которую обратил внимание председатель правительства России Дмитрий Медведев: в результате многочисленных поправок КоАП оказался фактически разбалансированным. Целый ряд ключевых проблем в сфере административной ответственности остаются неурегулированными, какие-то виды неправомерного поведения не отражены в кодексе, в то же время санкции за какие-то правонарушения выше, чем должны быть, за другие — ниже. В итоге за правонарушение, приносящее меньший вред, санкция может быть строже, чем за более опасное нарушение. А это недопустимая ситуация.
Почему нельзя было сразу разработать проект нового КоАП, тем более что в Госдуме прошлого созыва уже рассматривался такой законопроект?
Владимир Плигин: Нормативное регулирование должно быть понятным, точным, предметным, выверенным. Прежде чем приступить к разработке такого сложного и масштабного документа, как новый КоАП, необходимо проработать базовые принципы, которые должны быть в нем заложены. Именно эту задачу и решает концепция, она создает основу для разработки нового закона.
Прежде этого не было сделано, в итоге предыдущий проект кодекса вызвал широкие дискуссии, и в ходе многочисленных правок сам потерял системность. Сейчас правительство подошло к делу со всей тщательностью: определены сферы регулирования и правовые подходы, задано направление работы. Более того, в предложенном тексте концепции неоднократно подчеркивается, что те меры, которые будут предусмотрены в КоАП, несомненно должны быть взаимосвязаны с разрабатывающейся реформой контрольно-надзорной деятельности.
Так называемой «регуляторной гильотиной»?
Владимир Плигин: Именно с ней. Через эти механизмы — реформы органов контроля и надзора, а также системы санкций за административные правонарушения — предполагается уменьшить неоправданное давление на бизнес. Так что увязка проекта КоАП с готовящейся административной гильотиной крайне важна.
Перейдем к конкретным предложениям, что в итоге предписывает концепция?
Владимир Плигин: Предлагается несколько решений. Сначала расскажу о тех, которые носят более глобальный характер. Особо в концепции выделены процессуальные вопросы: планируется детально прописать процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях.
В рамках совершенствования общей части КоАП будут систематизированы принципы, на которые должны функционировать механизмы привлечения к административной ответственности. Иногда этому вопросу не придается должного значения, но именно принципы определяют, как будет строиться работа правоохранительной системы, органов исполнительной власти и, конечно же, судов.
Концепция подчеркивает необходимость указания на принцип справедливости в КоАП, именно через принцип справедливости мы должны подходить к пониманию вопросов административной ответственности.
Но справедливость — слишком общее и во многом субъективное понятие. Представления о справедливости у одного человека и у другого могут быть прямо противоположными.
Владимир Плигин: Так и есть, но тем не менее существуют и какие-то базовые представления о справедливости, принятые в конкретном обществе. Санкция должна отличаться справедливостью в общественном представлении, тогда она становится понятной и приемлемой для граждан, и только в том случае играет профилактическую роль.
Задача Кодекса об административных правонарушениях не увеличивать количество штрафов, а предотвращать негативные проявления в обществе, в конечном счете — защищать каждого человека. Пассажира — от гибели на дороге в результате лихачества какого-то водителя. Прохожего — от агрессии со стороны недостаточно культурных сограждан. Жителя многоквартирного дома — от опасного самовольного ремонта соседей. И так далее, и тому подобное.
На практике не раз приходилось наблюдать отторжение общества к тому или иному правилу, введенному законодательно.
Юристы обычно говорят: нравится или нет кому-то закон, его надо выполнять. Точка.
Владимир Плигин: И все же, только когда общество понимает и принимает правило, данная норма начинает массово выполняться, и достигаются цели профилактики. Поэтому правительство привлекло к разработке концепции нового КоАП широкие круги специалистов, в том числе представителей науки, и в дальнейшем работа над проектом будет вестись в условиях широкой общественной дискуссии, чтобы достичь консенсуса.
Еще в кодексе должен быть заложен принцип соразмерности наказаний.
Этот принцип, кажется, логично вытекает из принципа справедливости. Не может быть справедливым как слишком мягкое, так и слишком строгое наказание. Но возможно ли найти баланс?
Владимир Плигин: В действующем КоАП санкции нередко появлялись в результате лоббистских действий тех или иных групп. Также поправки нередко были следствием реакции законодателей на какую-либо резонансную ситуацию в обществе. Но в итоге в системе санкций за административные правонарушения возникла определенная хаотичность и непоследовательность. Данная ситуация будет исправляться.
Наказание должно точно отвечать характеру правонарушения. Целый ряд правонарушений, высоких по степени общественной вредности и грозящих серьезными негативными последствиями, могут быть отнесены к категории грубых. В зависимости от категории правонарушения будут определены виды и размеры наказаний.
Сколько вообще категорий правонарушений планируется ввести?
Владимир Плигин: Этот вопрос обсуждается. Точно будет выделена категория грубых правонарушений. Кроме нее будут предусмотрены одна или две категории — есть разные предложения — менее серьезных нарушений. В том случае, когда правонарушения не будут отнесены к грубым, максимальный упор планируется сделать на профилактических мерах. Например, шире должно применяться такое наказание, как предупреждение. При незначительных нарушениях, особенно совершенных гражданами, предупреждение должно играть основную роль.
А если кто-то решит отмахнуться от предупреждений? Так же часто бывает…
Владимир Плигин: Предупреждение заключается в официальном порицании государством тех или иных проступков. Конечно, если такие проступки совершаются систематически, то уже можно и нужно ставить вопрос о более строгих санкциях. Но если человек просто совершил ошибку, при этом нет значительного вреда, нарушение не грубое, то в первый раз вполне можно ограничиться предупреждением: это официальный документ на бланке, просто так отмахнуться от него, положить в стол и забыть не получится.
Будет выделена категория грубых правонарушений. Наказание будет зависеть от категории нарушения, за незначительные проступки — мягкие санкции
Большинство граждан интересуют практические ответы: какие будут штрафы за конкретные правонарушения, распространится ли система 50-процентного дисконта при своевременной оплате на все административные штрафы. Начнут ли роботы подписывать постановления об оплате штрафов за нарушения правил дорожного движения, зафиксированные камерами автоматической фиксации (звучит и такое предложение). Что скажете?
Владимир Плигин: Ответы на все эти вопросы будут даны непосредственно в ходе разработки проекта Кодекса об административных правонарушениях, общей и особенной части. При этом принцип соразмерности станет определяющим в данной работе, и особо подчеркивается, что санкции не должны быть пресекательными для организаций, то есть не останавливать работу предприятий в тех случаях, когда нарушения не носят драматичного характера, никому не нанесено значительного вреда.
Это очень важный аспект: снимается излишнее давление на субъектов хозяйственной деятельности. Защитные подходы, подразумевающие возможность применения исключительно предупредительных санкций при неопасных нарушениях, необходимо распространять на индивидуальных предпринимателей, юридические лица, особенно представителей малого и среднего бизнеса.
Кстати, индивидуальные предприниматели будут выделены в качестве отдельного субъекта правонарушений.
Что это означает, объясните для неюристов…
Владимир Плигин: Это значит, что для индивидуальных предпринимателей будут предусмотрены свои размеры наказаний. Сегодня субъектами административных правонарушений являются физические лица, юридические лица, а также должностные лица. Для всех предусмотрены свои размеры санкций. Теперь для индивидуальных предпринимателей будет, по сути, отдельная шкала наказаний, учитывающая и привязанная к особенностям именно их сферы деятельности.
В свое время некоторые эксперты высказывали мысль, что роль КоАП должна возрасти, он должен стать основным карающим документом, а Уголовный кодекс останется для самых тяжелых случаев.
Владимир Плигин: Роль КоАП уже достаточно высока. Статистика применения административных наказаний говорит сама за себя. Но совершенствуя сферу административной ответственности надо исходить из того, что существуют и иные виды ответственности. Стоит подумать и о том, что может быть нужно более широко и последовательно развивать такие виды ответственности, как дисциплинарная ответственность, материальная ответственность в трудовом праве, гражданско-правовая ответственность. Нельзя видеть панацею в политике наказания, а важна политика сотрудничества и политика понимания. С учетом этого и строится работа над новым КоАП и дальнейшее развитие законодательства.
Ключевой вопрос
Какие еще принципы, кроме справедливости и соразмерности, будут заложены в КоАП?
Владимир Плигин: Не буду перечислять все, остановлюсь еще на нескольких. Например, принцип оперативности подразумевает своевременное рассмотрение дел об административных правонарушениях уполномоченными органами. Предусмотрен и принцип состязательности.
Иными словами, стороны будут равны и появится больше возможностей отстаивать свою позицию. Как планируется добиться этого?
Владимир Плигин: Для того, чтобы состязательность была действенной, надо точно прописать процедуры на каждый случай. Детально должны быть урегулированы вопросы рассмотрения дел об административных правонарушениях должностными лицами, коллегиальными органами и, наконец, в суде. Когда процедура точно описана, она дает представление о том, как действовать, какие есть возможности. В рамках данных отношений должны быть созданы все условия, чтобы лица, которые подвергаются административному наказанию, имели возможности надлежащим образом защитить свои права и свободы, оспорить те решения, которые, как они считают, приняты ненадлежащим образом, являются несправедливыми и неправомерными.
Досье «РГ»
Межведомственная рабочая группа по подготовке нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была образована в соответствии с распоряжением правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 года. В ее состав вошли представители федеральных органов исполнительной власти, Государственной Думы, Совета Федерации, Верховного суда, научного сообщества. Возглавил группу заместитель председателя правительства — руководитель аппарата правительства России Константин Чуйченко.
В начале июня концепция нового КоАП в целом была одобрена на совещании в правительстве, которое провел премьер-министр Дмитрий Медведев. Она предусматривает разделение административного законодательства на материальное и процессуальное.
Планируется, что новый КоАП вступит в силу с 1 января 2021 года.
«В концепции воплощена дата вступления в силу уже нового законодательства, которое будет регулировать общественные отношения в сфере административной ответственности. Эта дата будет совпадать с датой вступления в силу новых правил по контрольно-надзорной деятельности — 1 января 2021 года», — сообщил Константин Чуйченко.
При этом авторы концепции решили, что на смену действующему КоАП должны прийти три закона.
«Мы решили разбить на две отрасли: материальное право и процессуальное, точно так же, как и в контрольно-надзорной деятельности. В свою очередь процессуальную часть мы решили тоже разбить на две подотрасли: это рассмотрение дел административными органами и рассмотрение дел судами», — сообщил журналистам вице-премьер.
